Diaľnice 2010 – na cene nezáleží

Diaľnica, ktorá spojí Bratislavu s Košicami, do roku 2010 bude a bude rýchlo. Taký je aspoň verejný prísľub ministra dopravy Pavla Prokopoviča. Druhou stranou rovnice je cena. A o tej zodpovední plánovači na ministerstve radšej nehovoria. Riziko zvýšenia nákladov pritom priamo súvisí s ich plánom akcelerovať výstavbu diaľničných úsekov zapojením súkromného kapitálu.

Prvé dohody s investormi by sa mali začať podpisovať už v tomto roku. Čaká sa na súhlas vlády s materiálom, ktorý ministerstvo dopravy pripravilo. Chýba v ňom to základné – na základe čoho bude štát posudzovať, aké zvýšenie ceny je ešte akceptovateľnou daňou za rýchlejšie budovanie diaľnice.

Ako sa vyhnúť dlhom

V júni minulého roka si Slovenská správa ciest najala poradenskú firmu Mott MacDonald, aby urobila štúdiu možnosti zapojiť súkromných investorov do výstavby diaľnic. Hlavným cieľom projektov s privátnym partnerstvom – public private partnership (PPP) malo byť, aby sa záväzky z výstavby na takýchto úsekoch nezahŕňali do štátneho dlhu. V zadaní však chýbala ďalšia logická úloha: ako popritom stavať čo najvýhodnejšie.

V októbri minulého roka parlament prijal zákon o diaľničnej spoločnosti. Práve tá má vytvoriť podmienky na nové partnerstvá. Do Národnej diaľničnej spoločnosti (NDS), a.s., Bratislava, ktorá vznikla na začiatku roka, prešli kompetencie výstavby a údržby diaľnic od Slovenskej správy ciest. Ministerstvo vytypovalo na diaľnici D1 takmer deväťdesiatštyri kilometrový úsek, kde by rado videlo súkromných partnerov. Najmä od Hričovského Podhradia po Ivachnovú. Medzi zákazkami by mal byť aj najdlhší slovenský diaľničný tunel Višňové.

Firmy s koncesiou na výstavbu by zároveň získali právo prevádzkovať diaľnice dvadsaťpäť až tridsať rokov. Príjmy pritom by mali podľa predstáv rezortu dopravy od štátu garantované dopredu. Na Slovensku sa totiž zatiaľ nenachádzajú také ekonomicky zaujímavé diaľničné úseky, aby prevádzkovateľ dokázal vyžiť z vyzbieraného mýta.

Ministerstvo rezignovalo, čo sa týka takzvaného systému tieňového mýta. V takom prípade by NDS investorom doplácala rozdiel medzi sumou, ktorú získajú priamo od vodičov, a dohodnutým výnosom za prevádzku diaľnice. Namiesto toho bude mýto vyberať NDS a súkromný investor má dostávať peniaze bez ohľadu na počet áut, ktorý diaľnicou prejde.

Poradca odhadol, že štát bude NDS musieť ročne dotovať desiatimi až dvanástimi miliardami korún alebo výrazne zvýšiť poplatky za používanie diaľnic. „Zmierili sme sa s tým, že koncesionárovi budeme platiť vlastne za to, že diaľnica bude k dispozícii. Intenzita dopravy bude pre biznis model nezaujímavá,“ hovorí riaditeľ NDS Dušan Faktor.

Štátna firma chce do projektov vstupovať aj ako akcionár koncesionára. Do piatich spoločností so súkromnými investormi, s ktorými sa predbežne ráta, chce vložiť hodnotu vykúpených pozemkov na jednotlivých úsekoch s hodnotou stavebného povolenia.

„Tieto veci by bolo ťažké nechať na koncesionára. Vo väčšine prípadov máme výkupy pozemkov, územné rozhodnutia a časť administratívy na vytypovaných úsekoch pred dokončením,“ hovorí D. Faktor. Paradoxne však NDS nečaká z kapitálových vstupov ako akcionár výnosy. „Brať späť z takéhoto projektu peniaze by bolo nelogické,“ pripomína riaditeľ NDS.

Sekundárny cieľ

Na celom tomto zámere prekáža napríklad ministrovi financií Ivanovi Miklošovi to, že vôbec nie je v otázke výhodnosti použitia PPP presvedčivý. Navyše, „podľa predloženej koncepcie ministerstva dopravy sa vlastne na úsekoch od Žiliny na východ ani neuvažuje o alternatíve k súkromnému kapitálu,“ dodáva hlavný analytik TREND Analyses Ján Kovalčík. Model podľa neho nezvažuje efektívnosť výstavby, ale „jednoducho hľadá spôsob, ako investorov do diaľnic dostať – za každú cenu“, upozorňuje.

Zapojenie súkromného investora projekt celkom iste predraží. Pritom nie sú jasné výhody, domnieva sa J. Kovalčík. „Čo môže privátny partner Slovensku ponúknuť, aby sa to z pohľadu verejných financií vyplatilo? Zatiaľ to nikto nevysvetlil,“ zdôrazňuje. Aj podľa ministerstva financií má byť cieľom PPP to, aby diaľničné projekty boli výhodnejšie, efektívnejšie a s lepšími službami. „Nezahrnutie [nákladov na výstavbu do štátneho dlhu] je možné považovať za sekundárny cieľ,“ zdôrazňuje rezort financií.

Sám Mott MacDonald odhadol hodnotu ôsmich úsekov diaľnice D1 v cenách roku 2004 na 69 miliárd korún. Poradca však zároveň upozornil, že pri tlakoch na termín sa môže zvýšiť až o 40 percent. Napríklad tichými dohodami stavebných firiem. Tak, že na každý úsek by ponuku podala iba jedna z nich.

„Výberové konania by sa uskutočnili pre všetky balíky v podstate v rovnakom čase. Potenciálni koncesionári nebudú ochotní vynaložiť zdroje potrebné na predloženie ponúk pre všetky balíky,“ zdôvodňuje úvahu o tajných dohodách poradca.

Výhrady má aj rezort výstavby. Generálna riaditeľka sekcie riadenia pomoci z EÚ Monika Jávorková upozorňuje, že rozkúskovanie výstavby diaľnice do viacerých úsekov môže byť nevýhodné. Svetové skúsenosti podľa nej dokazujú, že krátke úseky rozdelené medzi viacerých prevádzkovateľov nevyhnutne zvyšujú náklady na údržbu a prevádzku, ale aj na samu výstavbu. Zvyšujú totiž podiel fixných nákladov v celkových nákladoch.

D. Faktor však vidí aj výhody. Napríklad vtedy, ak by sa partnerstvo so súkromným investorom začalo už projektovaním diaľnice. „Dosiaľ som nedokázal projektantovi súťažné podmienky zadať v štýle – naprojektuj to tak, aby to bolo lacné,“ upozorňuje D. Faktor. V prípade PPP bude možno partnerovi postačovať zadanie spojiť dva body budúcej diaľnice a poskytnúť územné rozhodnutie. Sám projekt si bude môcť upraviť podľa vlastných predstáv, aby mu priniesol čo najväčší finančný efekt.

Nedáva odpoveď

Materiál z dielne rezortu dopravy nedáva odpoveď, aká je pridaná hodnota PPP. A čím sa líši od efektívneho verejného obstarávania priamo štátom. „V oboch prípadoch predsa štát zaplatí investície aj s úrokmi. V prípade obstarávania štátom sú dokonca úroky zrejme nižšie a výstavba projektov PPP býva dlhšia ako pri klasickom obstarávaní,“ znie výhrada ministerstva financií.

Ministerstvo dopravy nemá žiaden scenár ani pre možnosť, že by projekt PPP zlyhal. „Predložený materiál je len zostručnením štúdie firmy Mott MacDonald bez pridania pohľadu štátnej správy zo strany ministerstva dopravy,“ kritizuje prácu kolegov rezort financií. Chýba nadhľad, nezávislé a vecné zdôvodnenie projektov PPP. Ani ich porovnanie s klasickými spôsobmi obstarávania nie je presvedčivé. Termín výstavby diaľnic do roku 2010 považuje I. Mikloš za „nereálny a zbytočne predražený“.

Zlyhania projektov PPP nie sú len teoretická hrozba. Okrem úspešných príkladov z Chorvátska alebo z Veľkej Británie existujú aj tie neúspešné. A to v blízkom okolí. Známa je napríklad česká aféra s diaľnicou D47.

Na jej výstavbu podpísal kabinet Miloša Zemana pre štát nevýhodnú zmluvu s izraelskou spoločnosťou Housing & Construction. Vláda premiéra Vladimíra Špidlu ju vypovedala a vyrátala, že na výstavbe bez súkromného partnera ušetrí rok a 40 miliárd českých korún. Projekt PPP sa ukázal ako nevýhodný aj v prípade maďarskej diaľnice M15. Tam nakoniec vláda musela poskytnúť na financovanie štátnu záruku, aby sa projekt vôbec dokončil.

Ministerstvo mlčí

Rezort financií v súčasnosti pripravuje akési všeobecné zásady na tvorbu projektov PPP. V pracovnej verzii upozorňuje, že takéto spolužitie štátu a súkromnej firmy je dlhodobá záležitosť, ktorá v prípade zlyhania presahuje volebné obdobie jednej vlády. Štát sa zaväzuje k platbám, ktoré budú zabezpečovať ďalšie garnitúry. A tak sa v budúcnosti v prípade zle pripravených zmlúv môže PPP ukázať ako verejnosťou neakceptovateľná záruka z verejných zdrojov.

Veľká časť projektov neúspešných v zahraničí mala spoločný problém – „nebola zabezpečená prijateľná transparentnosť výberu súkromného partnera“. Rezort financií preto odporúča pri zadávaní projektu a výbere partnera od začiatku zapojiť čo najširšiu verejnosť. Ministerstvo dopravy sa však takýmto odporúčaním riadiť nemieni.

Na všetky otázky TRENDU k materiálu o financovaní diaľnic formou PPP odmietlo ministerstvo odpovedať. S odôvodnením, že je zatiaľ v pripomienkovom konaní. Na poznámku, že podľa internetovej stránky sa skončilo začiatkom februára, reagoval hovorca rezortu Tomáš Šarluška stroho: „Máte zlé informácie.“ TREND má už pritom pripomienky k dispozícii. Na odkazy nereagoval ani generálny riaditeľ sekcie cestnej infraštruktúry Peter Barek.

Čo keď EÚ zmení názor?

Podľa firmy Mott MacDonald nie je isté, že zámer vlády, aby sa financovanie diaľnic nedostalo do štátneho dlhu, sa splní. Aby sa tak stalo, NDS by musela podľa pravidiel stanovených Eurostatom získať viac ako polovicu výnosov z vlastnej činnosti, mimo štátnych dotácií. Je jasné, že pol druha miliardy korún z diaľničných známok a zhruba rovnaká suma za údržbu na to stačiť nebude. Okrem toho poradenská firma upozorňuje na riziko, že EÚ môže zmeniť názor na účtovanie záväzkov vyplývajúcich z projektov PPP. A zavedie prísnejšie pravidlá, ktoré by vládu donútili takéto podmienené záväzky zahrnúť do štátneho dlhu.

Napriek tomu D. Faktor vidí v založení NDS prínos. „Najdôležitejšie bolo to, že príjem mýta sa zadefinoval ako príjem spoločnosti. Málokto si uvedomuje, aká je to zásadná vec,“ hovorí. Peniaze z diaľnice teda nebudú príjmom štátneho rozpočtu. „Zadefinovalo sa, že to, čo sa vyberie na diaľnici,bude patriť NDS. Vo firme tak nebudeme potrebovať a nemusíme mať štátnu záruku, ak si budeme zháňať úvery,“ dodáva.

Financovanie úsekov pripravených na PPP projekty zatiaľ obsahuje veľa neznámych. „Závisí to napríklad od toho, aké veľké bude mýto, aké bude mýto v susedných krajinách, aká kvalitná bude paralelná cesta, ako sa dorieši spoplatňovanie ciest prvej triedy, ako sa bude vyvíjať cena železničnej dopravy,“ vyratúva D. Faktor.

Zákon o diaľničnej spoločnosti prekrúca obchodné právo

Nejednoznačnosť zákona o Národnej diaľničnej spoločnosti (NDS) môže v budúcnosti spôsobiť vážne problémy. Najspornejšími ustanoveniami sú vyňatie prioritného infraštruktúrneho majetku spod právneho režimu a nejasné podmienky okolo zvyšovania základného imania spoločnosti, myslí si advokát Radovan Pala, ktorý sa zaoberá právom obchodných spoločností. Podľa neho ide pritom o mimoriadne dôležitý zákon, keďže NDS je jedna z najväčších slovenských firiem so základným imaním vyše 90 miliárd korún.

„Zákon prekrucuje zásady obchodného práva,“ upozorňuje R. Pala. Podľa neho bola spoločnosť už založená neštandardne. Doklad o splatení nepeňažného vkladu nebol pri zápise do Obchodného registra SR potrebný, rovnako ani žiadne povolenia na výkon rôznych podnikateľských činností, ktoré má firma v predmete činnosti. Zrušiť firmu zase môže súd na návrh ministerstva dopravy. Ešte viac sa však R. Palovi nepozdáva ustanovenie o prioritnom infraštruktúrnom majetku, ktorým sú podľa zákona diaľnice a cesty. A nemôže naň byť zriadené záložné právo ani inak ním uspokojiť veriteľov diaľničnej spoločnosti či previesť ho do vlastníctva iných osôb ako štátu. „To je proti základným princípom obchodného práva, ktoré by mali byť cennejšie ako fungovanie jednej spoločnosti,“ nazdáva sa R. Pala. Prioritným infraštruktúrnym majetkom je v súčasnosti viac ako polovica imania diaľničnej spoločnosti.

Perspektívne sa ním stanú aj rozostavané diaľničné úseky, ktoré ním zatiaľ nie sú, takže v štandardnom právnom režime ostanú v podstate iba nehnuteľnosti stredísk správy a údržby ciest. „Nikdy sa neuvažovalo o tom, že majetok firmy by sa mal zakladať. Banky považujú ako dostatočné ručenie za úvery predpokladaný výnos spoločnosti,“ vysvetľuje predseda Predstavenstva NDS Dušan Faktor. Výnosy NDS budú pochádzať z predaja diaľničných nálepiek a v budúcnosti z výberu elektronického mýta. O zakladaní nehnuteľností sme na rokovaniach s bankami ani nehovorili, ubezpečuje D. Faktor.

Napríklad firma Asfinag, rakúsky náprotivok NDS, je len správcom infraštruktúrneho majetku štátu, ktorý iba spravuje a vyberá poplatky za jeho používanie. Tie sú jej príjmom. Obdobným príkladom sú aj Železnice SR, ktoré sú takisto iba správcom železničnej cesty. „My sa na rozdiel od Rakúšanov nielen staráme o ucelenú diaľničnú sieť, ale musíme ju aj budovať. Preto nám vyšiel lepšie model, že infraštruktúra je priamo naša,“ dôvodí D. Faktor. Firma si takto generuje výnos „na základe toho, čo má u seba“. Podľa šéfa NDS musí byť firma aspoň v miernom zisku. „Chceme mať vybilancované hospodárenie, lebo to posudzujú veritelia a stratová firma sa nemôže uchádzať o úvery,“ tvrdí.

A firma by mala ostať štátnou. Podľa zákona o NDS sa na prevod štátneho podielu vzťahuje zákon o veľkej privatizácii, teda o ňom musí rozhodnúť vláda SR a jeho predmetom nemôže byť prioritný infraštruktúrny majetok. Podľa R. Palu však stanovy nič nehovoria o zvyšovaní základného imania. Súkromný investor by sa do NDS mohol dostať napríklad novou emisiou akcií. V súčasnosti je vydaná iba jedna akcia s nominálnou hodnotou vyše 90 miliárd korún. Na zvýšenie základného imania stačí súhlas akcionára, ktorého záujmy zastupuje rezort dopravy. „Neuvažuje sa o tom,“ hovorí D. Faktor.

Foto – Milan Illík, Miro Nôta